El artículo 49 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, señala que “cualquier interesado” puede presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones a que están sujetos los servidores públicos, con las que se dará inicio, en su caso, a los procedimientos administrativos disciplinarios correspondientes. Derivado de lo anterior, se considera que la expresión “cualquier” gramaticalmente corresponde a un pronombre indefinido, que para efecto de la Ley tiene una connotación amplia y no restringida; en el mismo sentido se encuentra el vocablo “quejoso” que se menciona en el artículo 50 de la misma Ley; finalmente, en lo correspondiente al adjetivo “interesado” que acompaña al pronombre “cualquier”, se refiere al sujeto que tenga un interés jurídico.
La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, no hace distinciones entre una y otra figura, por el contrario, en ocasiones aduce indistintamente a las dos expresiones, en otras se refiere en singular a una de ellas, por lo que no es posible establecer una distinción formal entre ambas figuras.
Sin embargo, se considera que con la finalidad de establecer una clasificación de tipo administrativo, que permita ubicar la naturaleza, orígenes y consecuencias jurídicas de los hechos irregulares, dichas figuras se pueden definir como:
Queja.- Es la manifestación de la persona mediante la cual hace del conocimiento a la autoridad, actos u omisiones de los servidores públicos contrarios a los principios que rigen la administración pública y que le significan una afectación directa a sus intereses como gobernado.
Denuncia.- Es la manifestación de la persona mediante la cual hace del conocimiento a la autoridad, actos u omisiones de los servidores públicos que repercuten en la adecuada marcha de la administración pública, pero en este supuesto no le significan afectación directa a sus intereses como gobernado. // Es el medio a través del cual, el servidor público cumple la obligación de hacer del conocimiento del Órgano de Control competente, actos u omisiones realizados por otro servidor público, contrarios a los principios que rigen la administración pública.
De lo anterior, se advierte que la protección jurídica del administrado, se da tomando en cuenta su situación jurídica frente a la actuación de la Administración Pública. Para cada una de las situaciones jurídicas en que se encuentre el administrado, estableciéndose tres niveles de protección:
1.- Los derechos públicos subjetivos de los gobernados.- Estos se consideran como la facultad de un particular para exigir de la Administración Pública determinada conducta, que se traduce en un hacer, o en dar, o en un no hacer, protegida por el derecho objetivo en forma directa.
2.- Interés legítimo.- Se deriva de la norma que garantiza el interés general y de la consecuencia de la observancia de la misma, reflejándosele al particular una ventaja en relación a la situación de los otros particulares, a los cuales no produce ninguna afectación directa. Este interés particular que se beneficia por formar anónimamente parte del contenido de un interés general, no se da producto de la existencia de una relación jurídica entre él y la administración pública, como ocurre con los derechos subjetivos sino que nace en mérito del efecto reflejo del cumplimiento del interés general previsto en la norma.
Así cuando el Órgano de Control correspondiente, mediante resolución firme determina sancionar a un servidor público por actos que hayan afectado no solo la adecuada marcha de la Administración Pública, sino que además, haya causado daños a los particulares, mediante el cumplimiento de sus funciones de Órgano Disciplinario, que son de interés general, se ha generado un derecho derivado o un interés legítimo a los particulares que se encuentren en la situación jurídica de la reparación del daño causado. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos en su artículo 77 bis, consigna este tipo de interés legítimo, y el cual se puede apreciar en la siguiente tesis del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito Judicial:
“LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS, EL PROMOVENTE DE LA ACCIÓN DE RESPONSABILIDAD, SI TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA QUE SE RESUELVA Y SE HAGA SABER.- Los artículos 47, 49, 50 y 77 bis, del ordenamiento en cita dan derecho a los interesados para poder presentar quejas o denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos para iniciar el procedimiento disciplinario correspondiente; y si bien no puede obligarse a las autoridades ante las que se ventila esa instancia a resolver positivamente la denuncia, dichas autoridades si se encuentran obligadas a emitir una resolución debidamente fundada y motivada en acatamiento a lo dispuesto en el artículo 16 constitucional e informar a los interesados el resultado de sus investigaciones y gestiones, y no únicamente a comunicarles que no procedió su queja, tal es el sentido que quiso imbuir el legislador en el espíritu de los dispositivos legales citados, (...). Por otra parte, el interés jurídico de los gobernados en este tipo de asuntos, surge cuando concluido el procedimiento administrativo disciplinario se determina la responsabilidad administrativa de algún servidor publico, y que dicha falta haya causado daños y perjuicios a los particulares, que es entonces cuando estos podrán acudir a las diversas dependencias del Ejecutivo Federal o ante la Secretaría de Contraloría General de la Federación, para que una vez que reconozcan dicha responsabilidad, tenga el derecho a que se le indemnice la reparación del daño sufrido en cantidad liquida, sin necesidad de ninguna otra instancia judicial, tal como lo previenen el artículo 77 bis de la Ley invocada.”
Tribunales colegiados de circuito, Semanario Judicial de la Federación, Época 9ª Tomo II, Agosto de 1995, Tesis 1.4°.A.31.A, página 552. Clave TC014031.9ADM. precedentes: Amparo en revisión 994/95. Arturo Camilo Williams Rivas. 24 de mayo de 1995. Unanimidad de votos. Ponente: Hilario Bárcenas Chávez. Secretario: Francisco Alonso Fernández Barajas.
3.- Interés simple.- Se origina en el interés que tiene todo administrado en que la Ley sea cumplida y en el derecho de hacer denuncias ante la Administración Pública sobre aquello que estima ilegítimo, sin que el gobernado tenga un interés personal y directo o en su caso, sufra algún daño específico.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante la tesis visible en el Informe de 1972, pág. 342, ha recogido la figura de interés simple, en los términos siguientes.
INTERÉS SIMPLE. NO TIENE NINGUNA PROTECCIÓN JURÍDICA DIRECTA Y PARTICULAR.- Entre los diversos intereses que puede tener una persona, o sean situaciones favorables para la satisfacción de una necesidad”, existen los llamados intereses simples” que consisten en situaciones en las cuales los particulares reciben un beneficio del Estado de éste, en el ejercicio de sus atribuciones y buscando satisfacer las necesidades colectivas que tiene a su cargo, adopta una conducta que coincide con esos intereses particulares; y en cambio sufren un perjuicio cuando esa conducta no es adecuado a los propios intereses. En el primer caso, reciben un beneficio y en el segundo se perjudican, pero no tienen ningún derecho para exigir que se mantenga esa situación privilegiada. Puede decirse que esos intereses no tienen ninguna protección jurídica directa y particular, sino tan solo la que resulta como reflejo de una situación general, porque no se puede crear una defensa especial para intereses particulares indiferénciales para el estado.
En la siguiente tesis del tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa (Informe de 1986, Tercera parte, pág. 120 y 121), se desarrollan en gran medida los aspectos distintivos que hay entre los derechos sujetivos, el interés legítimo y el interés simple de los gobernados. Se reproduce en su parte ilustrativa, sin dejar de advertir que el asunto planteado, se refiere a las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, pertenecientes al poder judicial.
RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES JUDICIALES, LAS NORMAS QUE COMPONEN EL. NO RECONOCEN NI TUTELAN INTERESES PARTICULARES. LOS PARTICULARES CARECEN DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR LOS ACTOS QUE SE PRODUZCAN EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES JUDICIALES.- Las normas que componen el régimen de responsabilidad administrativa de los servidores judiciales, no reconocen ni tutelan intereses particulares, pues su único objetivo es garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de la función pública de impartición de justicia. En este sentido, es evidente que tales normas, al no estar dirigidas a la satisfacción de intereses individuales, no conocen a ningún particular la facultad de exigir a los órganos estatales que actúen en forma determinada, máxime que los principios particulares no forman parte de la relación jurídica que se establece en este ámbito, y sus miembros como subordinados a ella. (...). En este orden de ideas, si dichas normas no reconocen ni tutelan intereses individuales, ni tampoco conceden a los particulares, ni aún aquellos que sean partes contendientes en los juicios en donde se produzcan irregularidades, facultad de exigir imposición de sanciones por faltas disciplinarias, es incuestionable que tales particulares carecen de interés jurídico para impugnar los actos que se produzcan en materia de responsabilidad administrativa de los servidores judiciales, no sólo porque la ley no les confiere derechos subjetivos, sino porque además no sufrirán ningún perjuicio ni obtendrán ninguna ventaja de los actos de aplicación de normas disciplinarias. Así las cosas, aunque cualquier miembro de la colectividad esté interesado en que se apliquen debidamente las normas disciplinarias sobre las personas físicas que integran a los órganos encargados de administrar justicia, lo cierto es que tal interés al carecer del rango de derecho subjetivo por no recibir una protección jurídica directa, persiste únicamente como interés simple, de este modo, el único papel que pueden desempeñar los particulares, en su calidad de contendientes en un juicio cualquiera es de denunciantes. (...). Su labor será la de poner en marcha los mecanismos necesarios para que la organización judicial ejerza su potestad disciplinaria doméstica, haciendo de su conocimiento las irregularidades cometidas por el servidor judicial, cuando a su parecer puedan ser constitutivas de alguna falta administrativa (...).
El derecho a presentar quejas y denuncias, tiene a su vez un correlativo con la garantía de petición prevista en los artículos 8 y 35 fracción V de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo, hay que considerar que la presentación por si sola, no presupone un accionar automático para que la autoridad inicie el procedimiento administrativo disciplinario, ya que como se aprecia en el artículo 49 de la Ley de la materia, la frase “... en su caso”, sujeta precisamente procedibilidad a la estimación o valoración que en su momento haga la autoridad. Dicha valoración, para determinar si inicia o no el procedimiento administrativo disciplinario con motivo de la queja o denuncia del administrado, obedece a las siguientes razones:
La autoridad incoactora del procedimiento, cuenta con facultades para realizar investigaciones y en general para recabar elementos que le permitan establecer la presunción de responsabilidades; circunstanciadas que no tiene a su alcance el administrado.
El quejoso o denunciante no es parte interesada y por ende no está legitimado para actuar en el procedimiento; corresponde a la autoridad incoactora representar el interés público, la que en base a los actos denunciados, la corroboración y sustento de los mismos, oficiosamente determina si hay elementos para iniciar un procedimiento administrativo disciplinario.
Lo anterior, en virtud que el procedimiento administrativo disciplinario es un medio eminentemente de autotutela a diferencia de los procesos contenciosos administrativos o jurisdiccionales que son medios heterocompositivos (la solución de conflicto proviene de un tercero ajeno a la controversia), el conflicto de intereses se establece entre la administración pública y el servidor público, de ahí que no exista legitimación procedimental en la persona que ha hecho la queja o la denuncia.
La siguiente tesis del Cuarto Tribunal Colegiado, que si bien se refiere al derecho de las personas para denunciar actos o hechos meritorios de juicio político, tiene aplicación al razonamiento que se hace, con el tema de interés jurídico de los particulares en los procedimientos disciplinarios.
INTERÉS JURÍDICO, NO SE AFECTA AL DENUNCIANTE DE UN SERVICIO PÚBLICO CON FUNDAMENTO EN EL ARTICULO 109 CONSTITUCIONAL.- El hecho de que el quejoso tenga derecho a formular una denuncia en términos de los artículos 109 constitucional, 12 y 13 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y, aun de aceptarse que tengan un interés jurídico derivado de ese derecho, esto por si sólo no desvirtúa la causal de improcedencia invocada por el juez de distrito para sobreseer en el juicio de amparo, pues para ello es necesario que demuestre que el acto reclamado le afecta tal interés o sea que le produzca un agravio, esto es, un menoscabo, una ofensa, perturbación o molestia a sus intereses que, además, debe ser material y apreciable subjetivamente, es decir, una afectación real y no simplemente subjetiva, pues no basta afirmar dogmáticamente que el acto en cuestión le afecta a ese interés jurídico, además, una cosa es el que tenga derecho a presentar denuncia en los términos antes señalados y otra muy distinta es el derecho de impugnar la resolución recaída a la misma, argumentando que no fue desfavorable al funcionario censurado, pues en todo caso, la autoridad responsable tendrá obligación de resolver la acusación planteada (con lo que se respeta el derecho que otorgan los artículos en cita) pero no necesariamente a considerar culpable al denunciado.
Cuarto Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer circuito, Amparo en Revisión 2014/89, José Guzmán Lazo, 23 de noviembre de 1989, unanimidad de votos. Ponente: David Delgadillo Guerrero. Secretario: José Pablo Sayago Vargas. Semanario Judicial de la Federación, octava época, t.v. segunda parte-2,pp. 591-592.
DENUNCIAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS
El artículo 57 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos prevé otra modalidad bajo la cual se puede hacer del conocimiento de los órganos de control, conductas susceptibles de generar responsabilidad administrativa; dice el primer párrafo del numeral en cita: “Todo servidor público deberá denunciar por escrito a la contraloría interna de su dependencia o entidad los hechos que, a su juicio, sean causa de responsabilidad administrativa imputables a servidores públicos sujetos a su dirección”. Por su parte, la fracción XX del artículo 47 de la Ley natural, establece como obligación de los servidores públicos, la de “...denunciar por escrito, ante el superior jerárquico o la contraloría interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda ser causa de responsabilidad administrativa...”
Como se aprecia en los preceptos legales invocados, se establece una obligación a cargo de todo funcionario público de denunciar los ilícitos administrativos, dejando de ser esta modalidad de denuncia, un interés jurídico del gobernado, para convertirse en un imperativo hipotético del servidor público el cual forma parte del régimen de obligaciones a que está sujeto. De modo tal que su incumplimiento o inobservancia puede traducirse en complicidad o encubrimiento de algún acto irregular, de ahí la importancia que los servidores públicos tengan presente el mecanismo que establecen los artículos 47, fracción XX y 57 y oportunamente hagan uso de él, ya que de no ser así podrían incurrir en responsabilidad administrativa.
Es importante señalar
que algunos servidores tiene como práctica común correr traslado
al Órgano de Control de actas administrativas, notas periodísticas
o comparecencias ante el ministerio público, pretendiendo con esto, que
la autoridad disciplinaria proceda a abrir el procedimiento correspondiente,
sin embargo, cabe señalar que esta medida por sí misma es insuficiente,
toda vez que se requiere que el servidor público, atento a lo dispuesto
en el artículo 57 de la Ley, haga la denuncia por escrito, señale
los hechos a su juicio sean causa de responsabilidad, aportando los medios probatorios
que tenga a su alcance.