CONTRALORÍA GENERAL DEL DISTRITO FEDERAL EL A 16 DE ABRIL DE 2010

 

GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE NORMATIVIDAD INTERNA DE LA CONTRALORÍA GENERAL

 

 

ÍNDICE

 

INTRODUCCIÓN.

 

Objeto y Alcance

Fundamento

 

CONSIDERACIONES INICIALES.

 

DIAGNÓSTICO PREVIO A LA EMISIÓN DE DISPOSICIONES NORMATIVAS.

 

Modelo de Cuestionario

Resultados

Instrucciones

 

BASES PARA GENERAR DISPOSICIONES NORMATIVAS INTERNAS.

 

Lenguaje

Presentación

Contenido

 

TIPOS DE DISPOSICIONES NORMATIVAS INTERNAS.

 

NORMA.

Definición, Propósito, Expedición y Apartados.

 

POLÍTICA.

Definición, Propósito, Expedición y Apartados.

 

LINEAMIENTO.

Definición, Propósito, Expedición y Apartados.

 

REGLA.

Definición, Propósito, Expedición y Apartados.

 

MANUAL.

Definición, Propósito, Expedición y Apartados.

Manuales Contraloría General

Publicaciones de Manuales Contraloría General

Manuales Específicos de Operación del Coteciad

 

ESQUEMA DE DISPOSICIONES NORMATIVAS Y NO NORMATIVAS.

 

Documentos Normativos

Documentos No Normativos

 

ALGUNAS CONSIDERACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

 

Principios Básicos

Problemas de interpretación y aplicación de las normas

 

CONSIDERACIONES FINALES.

 

GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE NORMATIVIDAD INTERNA DE LA

CONTRALORÍA GENERAL DEL DISTRITO FEDERAL

 

INTRODUCCIÓN

 

De conformidad con el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, las Secretarías, así como la Procuraduría General de Justicia, la Oficialía Mayor, la Contraloría General y la Consejería Jurídica y de Servicios Legales son dependencias de la Administración Pública Centralizada, y por tanto, son los órganos centrales a que se refiere el artículo 115 del citado Estatuto.

 

Con base en dicho precepto, a estos órganos les corresponde las atribuciones de planeación, organización, normatividad, control, evaluación y operación, en diversas materias.

 

Para la materialización de estas atribuciones, los titulares de las dependencias pueden suscribir documentos de carácter administrativo relativos al ejercicio de sus atribuciones, en términos del artículo 16, fracción IV de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

 

En el entendido de que la ley, el reglamento, el decreto y el acuerdo, son instrumentos que ordinariamente se encuentran reservados para el órgano legislativo o para el Jefe de Gobierno, se dice que los titulares de las dependencias tienen para el ejercicio de sus atribuciones, los demás tipos de instrumentos reconocidos por la doctrina jurídico-administrativa, como son: Norma, Política, Lineamiento, Regla, Manual, Programa, Guía, Oficio Circular, Aviso o Boletín, Instructivo, Formato, Criterios, Catálogos y Bases.

 

Se llama normatividad interna a toda aquella regulación que genera una dependencia o entidad hacia sus unidades administrativas, sea para su operación y funcionamiento o para normar temas específicos de dicha institución.

 

De acuerdo con el artículo 102, fracción XVI del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, la Dirección General de Legalidad, se encargará de formular y revisar los proyectos de disposiciones e instrumentos jurídicos que se pretendan someter a consideración y firma del titular de la Contraloría General.

 

En este sentido y por diversos comentarios recibidos en el buzón de sugerencias del Prontuario Normativo de la Administración Pública, la Dirección General de Legalidad a través de la Dirección de Mejora Regulatoria, llevó a cabo un análisis para implantar acciones que propicien el mejoramiento de un marco normativo idóneo, claro y funcional, que permitan desempeñar correctamente el ejercicio de las actividades, ya sea en la realización de un trámite, un servicio, el ejercicio de un derecho o cumplir con una obligación por esta Contraloría General.

 

Al analizar los elementos de forma de la Normatividad Interna, se observa disparidad en los mismos, atribuible principalmente al estilo personal de los servidores públicos en turno, lo que dista de dar certeza a los destinatarios y consistencia a una Institución Pública, como la Contraloría General.

 

Es por ello, que resulta importante contar con una guía que describa las etapas, fases, límites y pautas necesarias para la emisión de disposiciones administrativas que regulen cualquier actividad competencia de la Contraloría General.

 

La presente guía tiene por objeto y alcance, ser una herramienta de mejora regulatoria interna de la Contraloría General, que proporcione los elementos de observancia en la formulación de un proyecto normativo y coadyuve al mejoramiento de la calidad de las disposiciones normativas que se emiten, para que la comunicación interna sea simple, ágil, estandarizada y de fácil aplicación en su operación y funcionamiento por parte de todas las unidades administrativas de la Contraloría General.

 

La Dirección General de Legalidad y la Dirección de Mejora Regulatoria en la elaboración, revisión y emisión de esta guía actúan de conformidad con los artículos 102 y 102-A del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal.

 

CONSIDERACIONES INICIALES

 

La presente guía como instrumento facilitador y por tanto como documento no normativo, sólo expone recomendaciones para la ejecución del proceso de planeación y creación de normas, basadas en la práctica y experiencia de las áreas normativas de la Contraloría General.

 

- Diagnóstico previo a la emisión de disposiciones normativas internas

 

A. Para determinar si debe o no emitir una disposición normativa interna se propone el siguiente cuestionario de diagnóstico.

 

Cuestionario

 

 

Al referirse a abrogar y derogar una disposición normativa, señala el autor Carlos Sempé Minvielle[1], lo siguiente:

 

Abrogar: Es la supresión total de la vigencia y por lo tanto de la obligatoriedad de una ley.

Derogar: Es abolir la ley sólo en algunos de sus preceptos.

 

La abrogación y derogación pueden ser de dos tipos; expresa, cuando el texto que abroga la pronuncia; y tácita, cuando no resulta de una declaración expresa de otro ordenamiento, sino de la incompatibilidad total o parcial.

 

B. Para determinar cuál es el documento normativo idóneo que puede requerir, consulte el Esquema de Disposiciones Normativas y No Normativas, en las páginas 18 y 19 de esta Guía.

 

Instrucciones: Para realizar el diagnóstico necesita:

 

1. Tener identificados y disponibles todos los documentos normativos vigentes que se relacionen con la materia y el tema que desea regular.

 

2. Haber contestado el cuestionario de evaluación, para determinar qué disposición normativa puede emitir y que le permitirá incluso, identificar si su documento en realidad no es normativo, sino informativo, facilitador, etc.

 

3. Verificar las respuestas en la parte final del cuestionario de evaluación.

 

4. Utilizar el Esquema de Disposiciones Normativas y No Normativas, para determinar qué documento normativo se puede preparar de acuerdo a sus necesidades.

 

5. Consultar el apartado de Tipos de Disposiciones Normativas Internas, para conocer los elementos que debe contener el documento normativo a emitir.

 

- Bases para generar Disposiciones Normativas Internas

 

Al elaborar documentos normativos internos debe tomar en cuenta lo siguiente:

 

Lenguaje:

 

Resulta de suma importancia destacar que el lenguaje es, a la vez continente (forma) y contenido (materia), por ello el uso del lenguaje claro, orientado a las necesidades de los destinatarios de los documentos que se elaboren, fortalecerá el entendimiento, la transparencia, la certeza jurídica y fomentará una cultura de legalidad.

 

Use palabras y frases simples. Por ejemplo, en lugar de escribir “Durante el año 2009…” debe usar “En 2009…”.

 

Utilice sólo las palabras necesarias. Por ejemplo, en lugar de escribir “En pleno apego a lo establecido en los lineamientos aplicables y vigentes…” debe usar “Conforme a los lineamientos vigentes…”.

 

Sustituya oraciones complejas por estructuras sencillas. Por ejemplo, “de acuerdo a lo establecido en” debe sustituirse por “establecido en”.

 

Evite escribir oraciones y párrafos muy extensos.

 

Evite repetir texto que ya incluyó en otro apartado de su documento o texto que está en otros instrumentos normativos que también regulan el mismo tema. Por ejemplo, si usted está elaborando unos lineamientos para especificar cuál es el horario de entrada y salida de los servidores públicos y existe un Acuerdo Administrativo que indica en qué casos se aplica o se excluye el registro de entrada, entonces, absténgase de transcribir (repetir literalmente) en sus disposiciones esta última información.

 

Se debe evitar utilizar expresiones de idiomas extranjeros, por lo que hay que prescindir de utilizar en ellas palabras nuevas, no consagradas en los diccionarios.

 

Considere que cualquier persona que lea el documento debe entenderlo – incluso si no es un servidor público especializado-. Escriba pensando en sus futuros lectores y recuerde que la normatividad se crea para ser cumplida, por lo que producir documentos confusos y complicados, provoca su inobservancia.

 

Utilice un lenguaje sencillo y cotidiano. Utilice siglas, acrónimos y tecnicismos sólo cuando sea estrictamente necesario o bien, cuando ello facilite la lectura del documento.

 

Incluya ejemplos, siempre que sea posible, para facilitar la comprensión del documento.

 

Sea consistente, utilice los mismos términos en todo el documento. Recuerde que lo que para usted pueden ser simples sinónimos podría no serlo para sus lectores. El uso de sinónimos puede causar confusión en la aplicación del documento normativo. Por ejemplo, evite utilizar “servidores públicos” y “funcionarios públicos” como si fuesen sinónimos.

 

En cuanto al tiempo del verbo en que se redacte la norma, hay quienes recomiendan que se haga en presente, y otros en futuro, no obstante aquí podemos afirmar que se podrá realizar en cualquiera de ellos dependiendo las necesidades del editor del proyecto normativo.

 

Recuerde que su documento sólo debe incluir lo estrictamente necesario, y aquello que genere un valor agregado. Evite escribir por escribir.

 

No obstante que la norma haya sido dada a conocer por los medios idóneos, si el lenguaje es inaccesible a los destinatarios, el desconocimiento del contenido seguirá subsistiendo.[2]

 

Presentación:

 

Incluya en un lugar visible la fecha de emisión o modificación de su documento, y en su caso la vigencia.

 

Organice su documento de forma estructurada, siguiendo un orden lógico en su contenido. Por ejemplo, primero Antecedentes, entendidos como las referencias a la evolución histórica normativa del tema; Introducción, que es la vinculación del propósito del instrumento con las leyes, programas o políticas de la dependencia; así como una presentación genérica del documento y las innovaciones aplicadas; después la Descripción de quién debe interpretar y vigilar el cumplimiento de su documento y al final los Artículos Transitorios.

 

Agrupe y en su caso fusione aquellos párrafos que tengan un propósito similar o idéntico. Por ejemplo, los apartados de “Ámbito de Aplicación”, “Sujetos Obligados” y “Alcance” tienen un propósito similar, que es determinar en qué casos o materias aplica el instrumento normativo y quién debe aplicarlo, por lo que puede fusionar su contenido en un solo apartado denominado “Ámbito de Aplicación”.

 

Utilice subtítulos para facilitar al lector la búsqueda de algún tema específico.

 

Utilice cuadros sinópticos y referencias gráficas cuando sea posible. Una imagen puede dar más información que varios párrafos o páginas y ser más fácil de entender.

 

Numere las páginas y los apartados para facilitar su ubicación.

 

Evite en la medida de lo posible utilizar una disposición normativa para emitir otra. Por ejemplo:

 

                Reglas por las que se establecen las Políticas para…

 

                Acuerdo por el que se emiten los Lineamientos para…

 

                Decreto por la que se da a conocer el Manual de…

 

En caso de que incluya un apartado de artículos/disposiciones transitorias, recuerde que sólo debe contener las acciones previas o simultáneas que requiera el instrumento para empezar a ser aplicado y cumplir con sus propósitos (disposiciones temporales para “transitar” hacia el nuevo ordenamiento).

 

Contenido:

 

• Evite los textos o manifestaciones declarativas, es decir que su disposición siempre establezca facultades o competencias, derechos, deberes, procedimientos, trámites, requisitos o sanciones.

 

• Cuide la congruencia y consistencia de su disposición normativa, revise que no sea contradictorio con otros ordenamientos vigentes.

 

• Las obligaciones o requisitos que establezca su disposición normativa deben ser claras, viables y factibles, evite generar texto que se convierta en “letra muerta”.

 

• Verifique que sus facultades y atribuciones le permitan establecer las obligaciones o requisitos que impone la disposición normativa que desea emitir.

 

• Es recomendable no establecer más de una regla por artículo, procurar que el texto de cada artículo sea independiente, que pueda ser comprendido como unidad, en toda su dimensión.

 

En la redacción de los artículos se debe ir de lo general a lo particular; de lo más importante a lo menos importante; de lo regular a lo excepcional. Lo mismo debe hacerse en los párrafos, fracciones e incisos que lo componen.

 

Sea consciente de las cargas administrativas que impone su disposición normativa, procure que su cumplimiento no haga que los servidores públicos en vez de destinar tiempo a labores sustantivas lo dediquen a simples cuestiones administrativas.

 

TIPOS DE DISPOSICIONES NORMATIVAS INTERNAS

 

Este apartado incluye los elementos que deberá considerar para estructurar cada disposición normativa que haya seleccionado, incluyendo su definición, propósito y los apartados que le permitirán asegurarse de que seleccionó el más adecuado.

 

Contenido:

 

NORMA

 

I. Definición: Regla de conducta obligatoria que rige y determina el comportamiento de los servidores públicos.

 

II. Propósito: El propósito de una norma es dirigir la actuación general de las instituciones gubernamentales o en su caso de los servidores públicos.

 

III. Expedición: Una norma se expide cuando se requiere determinar o dirigir una actividad.

 

IV. Apartados:

 

 

 

POLÍTICA

 

I. Definición: Criterio o directriz de acción elegida como guía en el proceso de toma de decisiones al ejecutar los objetivos específicos del nivel institucional.

 

II. Propósito: Establecer los principios generales para la actuación de los servidores públicos de la Institución o instruirlos sobre como realizar una tarea, comisión o actividad determinada.

 

III. Expedición: Una política se expide cuando se requiere conducir, organizar o establecer un marco de actuación general relacionado con objetivos institucionales.

 

IV. Apartados:

 

 

 

LINEAMIENTO

 

I. Definición: Establecimiento de los términos, límites y características de las actividades de la Institución.

 

II. Propósito: Describir las etapas, fases, límites y pautas necesarias para desarrollar una actividad u objetivo a nivel institucional.

 

III. Expedición: Los lineamientos se expiden cuando se requiere particularizar o detallar acciones que derivan de un ordenamiento de mayor jerarquía.

 

IV. Apartados:

 

 

 

REGLA

 

I. Definición: Documento normativo que establece aspectos técnicos y operativos en materias específicas.

 

II. Propósito: Establecer medidas de carácter técnico-operativo de una actividad.

 

III. Expedición: Una regla se expide para ordenar, organizar y coordinar las actividades de la Administración Pública de Distrito Federal en un contexto determinado.

 

IV. Apartados:

 

 

 

MANUAL

 

I. Definición: Documento que contiene instrucciones detalladas y precisas para realizar de forma ordenada y sistemática, objetivos, políticas, atribuciones, funciones, procedimientos y actividades determinados por objetivos de la Institución.

 

II. Propósito: Describir instrucciones detalladas y precisas para realizar de forma ordenada y sistemática los objetivos, las políticas, las atribuciones, las funciones y los procesos, para facilitar la actuación de quienes colaboran en el logro de los objetivos de la Institución.

 

III. Expedición: Cuando se necesita determinar y precisar las tareas de los servidores públicos o áreas de la Institución.

 

IV. Los apartados de un manual son los siguientes:

 

Manual

 

V. Manuales en la Contraloría General

 

Los tipos de manuales que se generan en la Institución:

 

Manual1

 

Publicaciones de Manuales de la Contraloría General en la Gaceta Oficial del Distrito Federal.

 

Manuales

Liga del Documento

Manuales Administrativos de la Estructura Orgánica de la Contraloría General (Primera parte, Segunda parte, Tercera parte, Cuarta parte y Quinta parte)

http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2247.htm

http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2248.htm

http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2249.htm

http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2250.htm

http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2253.htm

Manual del Comité de Transparencia de la Contraloría General del Distrito Federal

http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2977.htm

Manual de Integración y Funcionamiento del Subcomité de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de Servicios de la Contraloría General del Distrito Federal

http://www.contraloria.df.gob.mx/prontuario/vigente/2991.htm

Manual Específico de Operación del Comité Técnico Interno de Administración de Documentos de la Contraloría General del Distrito Federal.

http://www.contraloria.df.gob.mx/prontuario/vigente/2992.htm

 

Manual Específico de Operación del Comité Técnico Interno de Administración de Documentos (COTECIAD)

 

La Ley de Archivos del Distrito Federal, publicada el 8 de octubre de 2008 en la Gaceta Oficial del Distrito Federal tiene como objeto regular el funcionamiento, integración y administración de documentos y archivos de los Entes Públicos, entre los que se encuentran todas las dependencias, órganos político administrativos y entidades paraestatales, por ello algunas disposiciones de la Circular Uno y Uno Bis, quedaron derogadas como el numeral 7 que regulaba la administración de documentos y archivística, por lo tanto la integración de todo COTECIAD, ya no se rige por la citada Circular.

 

Respecto de la operación interna del COTECIAD y su normatividad, si bien es cierto que el artículo 21 fracción V de la Ley de Archivos del Distrito Federal, faculta al citado Comité a emitir su Reglamento de Operación también lo es, que la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y su Reglamento Interior establecen que es un Manual, el instrumento que regula la operación de este tipo de comités, lo que además estaría acorde con criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que reservan al Reglamento como instrumento de uso exclusivo de los titulares de los poderes ejecutivos de la Federación y entidades federativas, en este caso del Jefe de Gobierno.

 

Por lo antes expuesto, en la Contraloría General y en especial en su COTECIAD, se determinó emitir un Manual Específico de Operación mismo que sólo se presentó a registro de la Coordinación General de Modernización Administrativa, hecho lo cual se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Cabe mencionar que el modelo propuesto en la Circular Uno, así como el visto bueno de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales en tanto está derogada en esa materia, no se atendió.

 

Esquema de Disposiciones Normativas y No Normativas.

 

El Esquema que a continuación se expone clasifica funcionalmente los diversos documentos, con base en su propósito y características particulares.

 

Documentos normativos

 

NOTA: El Acuerdo aún y cuando es considerado un documento normativo que define o delega funciones, atribuciones o acciones específicas para una actividad u objetivo, se deberá omitir su uso a efecto de evitar confusión con el Acuerdo que emite el Jefe de Gobierno y que reglamenta a una Ley.

 

Documentos no normativos

 

ALGUNAS CONSIDERACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

 

La técnica legislativa se conceptúa como un conjunto de recursos y procedimientos para elaborar un proyecto de norma jurídica y concluye con la redacción del contenido material, de manera clara, breve, sencilla y accesible a los sujetos a los que está destinada.

 

Si bien el objeto de la presente guía son las normas administrativas (internas) coinciden en alguna medida con las normas jurídicas, entre otras situaciones, con los métodos para su elaboración, como lo es la técnica legislativa, por ello se exponen algunas generalidades que coadyuvarán en la elaboración de instrumentos normativos internos.

 

Principios básicos.

 

Al redactar las disposiciones normativas, el editor de la norma debe observar algunos principios jurídicos básicos para evitar problemas de interpretación y aplicación de los preceptos normativos. Algunos de ellos son:

 

a) Supremacía Constitucional: Toda norma jurídica y administrativa debe encontrar el fundamento de su validez en otra norma de superior jerarquía hasta llegar a la Constitución.

 

b) Certeza jurídica: Implica el conocimiento seguro y claro de algo, en este caso, de lo que disponen las normas jurídicas. Implica el conocimiento sobre lo que se puede hacer o exigir, sobre las libertades, derechos y obligaciones que garantiza o impone la norma jurídica.

 

Es muy importante que no haya nada oscuro, incierto o arbitrario en la idea que se formule de una norma, para que los destinatarios las entiendan y sepan las consecuencias si las contravienen.

 

c) Legalidad: Todo acto debe estar sujeto a derecho, a una norma legal, lo que a su vez debe estar conforme a la Constitución.

 

d) Eficacia o efectividad: Significa que las normas deberán estar rigiendo la realidad en ellas descrita, para ser capaces de producir los efectos que con su emisión, fueron proyectados.

 

e) Accesibilidad o publicidad: Una norma carecería de relevancia si las leyes formaran parte de una esfera misteriosa, desconocida e inaccesible para los destinatarios. Así pues este principio atiende a que la norma pueda ser conocida por los destinatarios, a fin de permitirles adaptar su conducta a la misma.

 

Problemas de interpretación y aplicación de las normas.

 

Las normas se expresan a través del lenguaje, y como todo lenguaje, también éste ha de ser interpretado. Pero las normas no son sólo objeto de interpretación, sino también de aplicación. Es por ello que deben ser redactadas de la mejor manera, evitando así problemas en su interpretación y aplicación. Los problemas más comunes son:

 

Inconstitucionalidad. Ninguna norma o acto de autoridad puede contravenir lo dispuesto por la Constitución.

 

Antinomias. Se deben evitar las frecuentes contradicciones normativas al redactar un precepto. La voz antinomia significa contraposición, contradicción, contraste entre dos normas o principios racionales.

 

Lagunas. Son los casos no previstos por el editor de la norma. Existe una laguna cuando no hay alguna norma que conecte una consecuencia jurídica cualquiera a un determinado supuesto de hecho, de modo que se producen controversias no susceptibles de solución alguna sino a través de la interpretación.

 

Vaguedad. Decimos que una expresión está afectada de vaguedad cuando no existe un conjunto identificado de propiedades definitorias que nos permitan determinar con exactitud en qué condiciones podemos referirnos correctamente a algo y en qué casos no.

 

Ambigüedad. Etimológicamente, significa dudoso o impreciso. Se da cuando una misma palabra tiene distintos significados. Se diferencia del precepto anterior en cuanto a que en la vaguedad no se presenta la duda acerca del sentido en que es usada la palabra, frase o expresión, sino de cuáles son los límites precisos de su campo de aplicación.

 

Desajustes entre la norma y realidad. Se presenta cuando las pretensiones del editor de la norma, plasmadas en la misma, no se pueden cumplir por estar alejadas de la realidad que se pretende regular.

 

CONSIDERACIONES FINALES

 

Como se ha expuesto la presente guía es un instrumento facilitador que brindará herramientas, conceptos, modelos y otras consideraciones para la elaboración de normatividad interna.

 

Como debe ser de su conocimiento el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a través de los artículos 102 y 102-A del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal y el Contralor General, a través oficio CG/479/09, han determinado que la revisión y presentación de normatividad como la que en este instrumento se señala, está a cargo de la Dirección General de Legalidad y la Dirección de Mejora Regulatoria.

 

Por lo anterior, el uso y aplicación de la presente guía resulta conveniente ya que en éste se vertieron los criterios y consideraciones técnico-jurídicos que habrán de utilizarse en la revisión y aprobación de instrumentos normativos internos.



[1] En su obra “Técnica Legislativa y Desregulación”; Editorial Porrúa, 4ª Edición, México, 2002, pág. 182 y 183.

[2] Lucio Mendieta y Núñez, hace referencia a la ineficacia de las normas agrarias en atención a que la clase indígena no ha sido capaz de servirse de ellas, pues casi siempre la ignora o raras veces las comprenden. Cfr. El Problema Agrario de México, pág. 147.