CONTRALORÍA
GENERAL DEL DISTRITO FEDERAL EL A 16 DE ABRIL DE 2010
GUÍA
PARA LA ELABORACIÓN DE NORMATIVIDAD INTERNA DE LA CONTRALORÍA GENERAL
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN.
Objeto y Alcance
Fundamento
CONSIDERACIONES INICIALES.
DIAGNÓSTICO PREVIO A LA EMISIÓN DE
DISPOSICIONES NORMATIVAS.
Modelo de Cuestionario
Resultados
Instrucciones
BASES PARA GENERAR DISPOSICIONES NORMATIVAS
INTERNAS.
Lenguaje
Presentación
Contenido
TIPOS DE DISPOSICIONES NORMATIVAS INTERNAS.
NORMA.
Definición, Propósito, Expedición y
Apartados.
POLÍTICA.
Definición, Propósito, Expedición y
Apartados.
LINEAMIENTO.
Definición, Propósito, Expedición y
Apartados.
REGLA.
Definición, Propósito, Expedición y
Apartados.
MANUAL.
Definición, Propósito, Expedición y
Apartados.
Manuales Contraloría General
Publicaciones de Manuales Contraloría General
Manuales Específicos de Operación del
Coteciad
ESQUEMA DE DISPOSICIONES NORMATIVAS Y NO NORMATIVAS.
Documentos Normativos
Documentos No Normativos
ALGUNAS CONSIDERACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.
Principios Básicos
Problemas de interpretación y aplicación de
las normas
CONSIDERACIONES FINALES.
GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE NORMATIVIDAD
INTERNA DE LA
CONTRALORÍA GENERAL DEL DISTRITO FEDERAL
INTRODUCCIÓN
De conformidad con el Estatuto de Gobierno
del Distrito Federal, las Secretarías, así como
Con base en dicho precepto, a estos órganos
les corresponde las atribuciones de planeación, organización, normatividad,
control, evaluación y operación, en diversas materias.
Para la materialización de estas
atribuciones, los titulares de las dependencias pueden suscribir documentos de
carácter administrativo relativos al ejercicio de sus atribuciones, en términos
del artículo 16, fracción IV de
En el entendido de que la ley, el reglamento,
el decreto y el acuerdo, son instrumentos que ordinariamente se encuentran
reservados para el órgano legislativo o para el Jefe de Gobierno, se dice que
los titulares de las dependencias tienen para el ejercicio de sus atribuciones,
los demás tipos de instrumentos reconocidos por la doctrina
jurídico-administrativa, como son: Norma, Política, Lineamiento, Regla, Manual,
Programa, Guía, Oficio Circular, Aviso o Boletín, Instructivo, Formato,
Criterios, Catálogos y Bases.
Se llama normatividad interna a toda aquella
regulación que genera una dependencia o entidad hacia sus unidades
administrativas, sea para su operación y funcionamiento o para normar temas
específicos de dicha institución.
De acuerdo con el artículo 102, fracción XVI
del Reglamento Interior de
En este sentido y por diversos comentarios
recibidos en el buzón de sugerencias del Prontuario Normativo de
Al analizar los elementos de forma de
Es por ello, que resulta importante contar
con una guía que describa las etapas, fases, límites y pautas necesarias para
la emisión de disposiciones administrativas que regulen cualquier actividad
competencia de
La presente guía tiene por objeto y alcance, ser una herramienta
de mejora regulatoria interna de
CONSIDERACIONES INICIALES
La presente guía como instrumento facilitador
y por tanto como documento no normativo, sólo expone recomendaciones para la
ejecución del proceso de planeación y creación de normas, basadas en la
práctica y experiencia de las áreas normativas de
- Diagnóstico previo a la emisión de disposiciones normativas internas
A. Para determinar si debe o no emitir una
disposición normativa interna se propone el siguiente cuestionario de
diagnóstico.
Al referirse a abrogar y derogar una
disposición normativa, señala el autor Carlos Sempé Minvielle[1], lo siguiente:
Abrogar: Es la supresión total de la vigencia
y por lo tanto de la obligatoriedad de una ley.
Derogar: Es abolir la ley sólo en algunos de
sus preceptos.
La abrogación y derogación pueden ser de dos
tipos; expresa, cuando el texto que abroga la pronuncia; y tácita, cuando no
resulta de una declaración expresa de otro ordenamiento, sino de la incompatibilidad
total o parcial.
B. Para determinar cuál es el documento
normativo idóneo que puede requerir, consulte el Esquema de Disposiciones
Normativas y No Normativas, en las páginas 18 y 19 de esta Guía.
Instrucciones: Para realizar el diagnóstico necesita:
1. Tener identificados y disponibles todos
los documentos normativos vigentes que se relacionen con la materia y el tema
que desea regular.
2. Haber contestado el cuestionario de
evaluación, para determinar qué disposición normativa puede emitir y que le
permitirá incluso, identificar si su documento en realidad no es normativo,
sino informativo, facilitador, etc.
3. Verificar las respuestas en la parte final
del cuestionario de evaluación.
4. Utilizar el Esquema de Disposiciones
Normativas y No Normativas, para determinar qué documento normativo se puede
preparar de acuerdo a sus necesidades.
5. Consultar el apartado de Tipos de
Disposiciones Normativas Internas, para conocer los elementos que debe contener
el documento normativo a emitir.
- Bases para generar Disposiciones Normativas Internas
Al elaborar documentos normativos internos
debe tomar en cuenta lo siguiente:
Lenguaje:
Resulta de suma importancia destacar que el
lenguaje es, a la vez continente (forma) y contenido (materia), por ello el uso
del lenguaje claro, orientado a las necesidades de los destinatarios de los
documentos que se elaboren, fortalecerá el entendimiento, la transparencia, la
certeza jurídica y fomentará una cultura de legalidad.
Use palabras y frases simples. Por ejemplo,
en lugar de escribir “Durante el año 2009…” debe usar “En 2009…”.
Utilice sólo las palabras necesarias. Por
ejemplo, en lugar de escribir “En pleno apego a lo establecido en los
lineamientos aplicables y vigentes…” debe usar “Conforme a los lineamientos
vigentes…”.
Sustituya oraciones complejas por estructuras
sencillas. Por ejemplo, “de acuerdo a lo establecido en” debe sustituirse por
“establecido en”.
Evite escribir
oraciones y párrafos muy extensos.
Evite repetir texto que ya incluyó en otro
apartado de su documento o texto que está en otros instrumentos normativos que
también regulan el mismo tema. Por ejemplo, si usted está elaborando unos
lineamientos para especificar cuál es el horario de entrada y salida de los
servidores públicos y existe un Acuerdo Administrativo que indica en qué casos
se aplica o se excluye el registro de entrada, entonces, absténgase de
transcribir (repetir literalmente) en sus disposiciones esta última
información.
Se debe evitar utilizar expresiones de idiomas
extranjeros, por lo que hay que prescindir de utilizar en ellas palabras
nuevas, no consagradas en los diccionarios.
Considere que cualquier persona que lea el
documento debe entenderlo – incluso si no es un servidor público
especializado-. Escriba pensando en sus futuros lectores y recuerde que la
normatividad se crea para ser cumplida, por lo que producir documentos confusos
y complicados, provoca su inobservancia.
Utilice un lenguaje sencillo y cotidiano.
Utilice siglas, acrónimos y tecnicismos sólo cuando sea estrictamente necesario
o bien, cuando ello facilite la lectura del documento.
Incluya ejemplos, siempre que sea posible,
para facilitar la comprensión del documento.
Sea consistente, utilice los mismos términos
en todo el documento. Recuerde que lo que para usted pueden ser simples
sinónimos podría no serlo para sus lectores. El uso de sinónimos puede causar
confusión en la aplicación del documento normativo. Por ejemplo, evite utilizar
“servidores públicos” y “funcionarios públicos” como si fuesen sinónimos.
En cuanto al tiempo del verbo en que se
redacte la norma, hay quienes recomiendan que se haga en presente, y otros en
futuro, no obstante aquí podemos afirmar que se podrá realizar en cualquiera de
ellos dependiendo las necesidades del editor del proyecto normativo.
Recuerde que su documento sólo debe incluir
lo estrictamente necesario, y aquello que genere un valor agregado. Evite
escribir por escribir.
No obstante que la norma haya sido dada a
conocer por los medios idóneos, si el lenguaje es inaccesible a los
destinatarios, el desconocimiento del contenido seguirá subsistiendo.[2]
Presentación:
Incluya en un lugar visible la fecha de
emisión o modificación de su documento, y en su caso la vigencia.
Organice su documento de forma estructurada,
siguiendo un orden lógico en su contenido. Por ejemplo, primero Antecedentes,
entendidos como las referencias a la evolución histórica normativa del tema;
Introducción, que es la vinculación del propósito del instrumento con las
leyes, programas o políticas de la dependencia; así como una presentación
genérica del documento y las innovaciones aplicadas; después
Agrupe y en su caso fusione aquellos párrafos
que tengan un propósito similar o idéntico. Por ejemplo, los apartados de
“Ámbito de Aplicación”, “Sujetos Obligados” y “Alcance” tienen un propósito
similar, que es determinar en qué casos o materias aplica el instrumento
normativo y quién debe aplicarlo, por lo que puede fusionar su contenido en un
solo apartado denominado “Ámbito de Aplicación”.
Utilice subtítulos para facilitar al lector
la búsqueda de algún tema específico.
Utilice cuadros sinópticos y referencias
gráficas cuando sea posible. Una imagen puede dar más información que varios
párrafos o páginas y ser más fácil de entender.
Numere las páginas y los apartados para
facilitar su ubicación.
Evite en la medida de lo posible utilizar una
disposición normativa para emitir otra. Por ejemplo:
Reglas
por las que se establecen las Políticas para…
Acuerdo
por el que se emiten los Lineamientos para…
Decreto
por la que se da a conocer el Manual de…
En caso de que incluya un apartado de
artículos/disposiciones transitorias, recuerde que sólo debe contener las
acciones previas o simultáneas que requiera el instrumento para empezar a ser
aplicado y cumplir con sus propósitos (disposiciones temporales para
“transitar” hacia el nuevo ordenamiento).
Contenido:
• Evite los textos o manifestaciones
declarativas, es decir que su disposición siempre establezca facultades o
competencias, derechos, deberes, procedimientos, trámites, requisitos o
sanciones.
• Cuide la congruencia y consistencia de su
disposición normativa, revise que no sea contradictorio con otros ordenamientos
vigentes.
• Las obligaciones o requisitos que
establezca su disposición normativa deben ser claras, viables y factibles,
evite generar texto que se convierta en “letra muerta”.
• Verifique que sus facultades y atribuciones
le permitan establecer las obligaciones o requisitos que impone la disposición
normativa que desea emitir.
• Es
recomendable no establecer más de una regla por artículo, procurar que el texto
de cada artículo sea independiente, que pueda ser comprendido como unidad, en
toda su dimensión.
En la redacción de los artículos se debe ir
de lo general a lo particular; de lo más importante a lo menos importante; de
lo regular a lo excepcional. Lo mismo debe hacerse en los párrafos, fracciones
e incisos que lo componen.
Sea consciente de las cargas administrativas
que impone su disposición normativa, procure que su cumplimiento no haga que
los servidores públicos en vez de destinar tiempo a labores sustantivas lo
dediquen a simples cuestiones administrativas.
TIPOS DE DISPOSICIONES NORMATIVAS INTERNAS
Este apartado incluye los elementos que
deberá considerar para estructurar cada disposición normativa que haya
seleccionado, incluyendo su definición, propósito y los apartados que le
permitirán asegurarse de que seleccionó el más adecuado.
Contenido:
NORMA
I. Definición: Regla de conducta obligatoria que rige y
determina el comportamiento de los servidores públicos.
II. Propósito: El propósito de una norma es dirigir la
actuación general de las instituciones gubernamentales o en su caso de los
servidores públicos.
III. Expedición: Una norma se
expide cuando se requiere determinar o dirigir una actividad.
IV. Apartados:
POLÍTICA
I. Definición: Criterio o directriz de acción elegida como
guía en el proceso de toma de decisiones al ejecutar los objetivos específicos
del nivel institucional.
II. Propósito: Establecer los principios generales para la
actuación de los servidores públicos de
III. Expedición: Una política se
expide cuando se requiere conducir, organizar o establecer un marco de
actuación general relacionado con objetivos institucionales.
IV. Apartados:
LINEAMIENTO
I. Definición: Establecimiento de los términos, límites y
características de las actividades de
II. Propósito: Describir las etapas, fases, límites y pautas
necesarias para desarrollar una actividad u objetivo a nivel institucional.
III. Expedición: Los
lineamientos se expiden cuando se requiere particularizar o detallar acciones
que derivan de un ordenamiento de mayor jerarquía.
IV. Apartados:
REGLA
I. Definición: Documento normativo que establece aspectos
técnicos y operativos en materias específicas.
II. Propósito: Establecer medidas de carácter
técnico-operativo de una actividad.
III. Expedición: Una regla se
expide para ordenar, organizar y coordinar las actividades de
IV. Apartados:
MANUAL
I. Definición: Documento que contiene instrucciones
detalladas y precisas para realizar de forma ordenada y sistemática, objetivos,
políticas, atribuciones, funciones, procedimientos y actividades determinados
por objetivos de
II. Propósito: Describir instrucciones detalladas y precisas
para realizar de forma ordenada y sistemática los objetivos, las políticas, las
atribuciones, las funciones y los procesos, para facilitar la actuación de
quienes colaboran en el logro de los objetivos de
III. Expedición: Cuando se
necesita determinar y precisar las tareas de los servidores públicos o áreas de
IV. Los apartados de un manual son los siguientes:
V. Manuales en
Los tipos de manuales que se generan en
Publicaciones de Manuales de
Manuales |
Liga del Documento |
Manuales Administrativos de |
http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2247.htm http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2248.htm http://www.contraloriadf.gob.mx/prontuario/vigente/2249.htm |
Manual del Comité de Transparencia
de |
|
Manual de Integración y
Funcionamiento del Subcomité de Adquisiciones, Arrendamientos y Prestación de
Servicios de |
http://www.contraloria.df.gob.mx/prontuario/vigente/2991.htm |
Manual Específico de Operación del
Comité Técnico Interno de Administración de Documentos de |
http://www.contraloria.df.gob.mx/prontuario/vigente/2992.htm |
Manual Específico de Operación del Comité Técnico Interno de
Administración de Documentos (COTECIAD)
Respecto de la operación interna del COTECIAD
y su normatividad, si bien es cierto que el artículo 21 fracción V de
Por lo antes expuesto, en
Esquema de Disposiciones Normativas y No Normativas.
El Esquema que a continuación se expone clasifica
funcionalmente los diversos documentos, con base en su propósito y
características particulares.
NOTA: El Acuerdo aún y cuando es considerado un
documento normativo que define o delega funciones, atribuciones o acciones
específicas para una actividad u objetivo, se deberá omitir su uso a efecto de
evitar confusión con el Acuerdo que emite el Jefe de Gobierno y que reglamenta
a una Ley.
ALGUNAS CONSIDERACIONES DE TÉCNICA
LEGISLATIVA.
La técnica
legislativa se conceptúa como un conjunto de recursos y procedimientos para
elaborar un proyecto de norma jurídica y concluye con la redacción del
contenido material, de manera clara, breve, sencilla y accesible a los sujetos
a los que está destinada.
Si bien el
objeto de la presente guía son las normas administrativas (internas) coinciden
en alguna medida con las normas jurídicas, entre otras situaciones, con los
métodos para su elaboración, como lo es la técnica legislativa, por ello se
exponen algunas generalidades que coadyuvarán en la elaboración de instrumentos
normativos internos.
Principios básicos.
Al redactar las
disposiciones normativas, el editor de la norma debe observar algunos
principios jurídicos básicos para evitar problemas de interpretación y
aplicación de los preceptos normativos. Algunos de ellos son:
a) Supremacía
Constitucional: Toda norma jurídica y administrativa debe
encontrar el fundamento de su validez en otra norma de superior jerarquía hasta
llegar a
b) Certeza
jurídica: Implica el conocimiento seguro y claro de
algo, en este caso, de lo que disponen las normas jurídicas. Implica el
conocimiento sobre lo que se puede hacer o exigir, sobre las libertades,
derechos y obligaciones que garantiza o impone la norma jurídica.
Es muy
importante que no haya nada oscuro, incierto o arbitrario en la idea que se
formule de una norma, para que los destinatarios las entiendan y sepan las
consecuencias si las contravienen.
c) Legalidad: Todo acto debe estar sujeto a derecho, a una norma legal, lo que a su vez
debe estar conforme a
d) Eficacia o
efectividad: Significa que las normas deberán estar
rigiendo la realidad en ellas descrita, para ser capaces de producir los
efectos que con su emisión, fueron proyectados.
e) Accesibilidad o
publicidad: Una norma carecería de relevancia si las
leyes formaran parte de una esfera misteriosa, desconocida e inaccesible para
los destinatarios. Así pues este principio atiende a que la norma pueda ser
conocida por los destinatarios, a fin de permitirles adaptar su conducta a la
misma.
Problemas de interpretación y aplicación de
las normas.
Las normas se
expresan a través del lenguaje, y como todo lenguaje, también éste ha de ser
interpretado. Pero las normas no son sólo objeto de interpretación, sino también
de aplicación. Es por ello que deben ser redactadas de la mejor manera,
evitando así problemas en su interpretación y aplicación. Los problemas más
comunes son:
Inconstitucionalidad.
Ninguna norma o acto de autoridad puede
contravenir lo dispuesto por
Antinomias. Se deben evitar las frecuentes contradicciones normativas al redactar un
precepto. La voz antinomia significa contraposición, contradicción, contraste
entre dos normas o principios racionales.
Lagunas. Son los casos no previstos por el editor de la norma. Existe una laguna
cuando no hay alguna norma que conecte una consecuencia jurídica cualquiera a
un determinado supuesto de hecho, de modo que se producen controversias no
susceptibles de solución alguna sino a través de la interpretación.
Vaguedad. Decimos que una expresión está afectada de vaguedad cuando no existe un
conjunto identificado de propiedades definitorias que nos permitan determinar
con exactitud en qué condiciones podemos referirnos correctamente a algo y en
qué casos no.
Ambigüedad. Etimológicamente, significa dudoso o impreciso. Se da cuando una misma
palabra tiene distintos significados. Se diferencia del precepto anterior en
cuanto a que en la vaguedad no se presenta la duda acerca del sentido en que es
usada la palabra, frase o expresión, sino de cuáles son los límites precisos de
su campo de aplicación.
Desajustes
entre la norma y realidad. Se presenta
cuando las pretensiones del editor de la norma, plasmadas en la misma, no se
pueden cumplir por estar alejadas de la realidad que se pretende regular.
CONSIDERACIONES FINALES
Como se ha
expuesto la presente guía es un instrumento facilitador que brindará
herramientas, conceptos, modelos y otras consideraciones para la elaboración de
normatividad interna.
Como debe ser
de su conocimiento el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, a través de los
artículos 102 y 102-A del Reglamento Interior de
Por lo
anterior, el uso y aplicación de la presente guía resulta conveniente ya que en
éste se vertieron los criterios y consideraciones técnico-jurídicos que habrán
de utilizarse en la revisión y aprobación de instrumentos normativos internos.
[1] En su obra “Técnica
Legislativa y Desregulación”; Editorial Porrúa, 4ª Edición, México, 2002, pág.
182 y 183.
[2] Lucio Mendieta y
Núñez, hace referencia a la ineficacia de las normas agrarias en atención a que
la clase indígena no ha sido capaz de servirse de ellas, pues casi siempre la
ignora o raras veces las comprenden. Cfr. El Problema Agrario de México, pág.
147.