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Por reserva de ley la Corte establece que se prohíbe que un reglamento aborde materias reservadas a las leyes y por subordinación, que el reglamento esté precedido de una ley cuyas disposiciones complemente o pormenorice sin contrariarlas ni cambiarlas.

OPINIÓN:

4.1. Se considera que en el presente caso la actual Circular Uno con sus limitaciones legales, fue expedida en ejercicio de las atribuciones y facultades del Oficial Mayor no violando los principios de reserva de ley en su modalidad de relativa.

4.2. Respecto del principio de subordinación se considera que el Oficial Mayor tiene facultades para coordinar la ejecución de la Ley de Archivos del Distrito Federal en base a sus atribuciones y facultades por lo que no se violenta el principio de subordinación jerárquica de la Ley.

David Acevedo Sotelo

Cuando se dice que una dependencia del DF, como la OM, actua en ejercicio de sus atribuciones, en qué leyes se debe buscar.

En el caso del Gobierno del Distrito Federal, y específicamente en el órden administrativo, primeramente se cuenta con la Ley Orgánica y su reglamento, que incluso crea en algunos casos y desde luego otorga facultades a las dependencias, entidades, delegaciones y desconcentrados. es ahí donde la OM encuentra sus facultades de inicio, pero tambien hay leyes específicas que le pueden obsequiar otras.

En los ordenamientos señalados por Mario Rangel, se observan facultades para OM en materia de archivos?

Si cumple con los principios de reserva de la ley y de subordinación jerárquica de la ley, dado qu la Circular Uno, se traduce en el instrumento operacional a traves del cual el Jefe de Gobierno, ejerce su actividad regulatoria, de tal modo que los principios se adaptan a la naturaleza propia del ordenamiento jurídico sobre el que opera.

David y Ricardo consideran que la normatividad de la OM en materia de Archivos está expedida correctamente. Quién estaría por este criterio. Quién tiene uno distinto y porqué?

Considero que la OM no cuenta con atribuciones para reglamentar en materia de archivos, en virtud de ello la Circular Uno, no deberia normar en materia, aunado a que dicha circular se encuntra jerarquicamente por debajo de la Ley.

PAtricia ha señalado con puntualidad la otra posición, esto es, la OM no tiene atribuciones, qué dicen los demás abogados del GDF y de la DGL

Opinión:
La Circular Uno 2011, no cumple con los principios de reserva de ley en virtud que esta es emitida por el Oficial Mayor, por lo que considero que estas disposiciones deberían de encontrarse en el reglamento de la Ley de Archivos, el cual no existe; ya que la circular establece en sus diferentes numerales 6.3.15, 6.3.16 y 6.3.17 funciones de las Unidades; por lo que se estaría extralimitando ya que estas funciones no están establecidas en Ley.

Considero que la Circular Uno no es la disposición jurídica idónea para regular la aplicación de la Ley de Archivos del Distrito Federal, aunado a que dicha Ley en sus arts. 4, 11, 12, 41, 49 y 70 ordena la emisión de un “Reglamento”, así como la obligación a cada ente público para emitir la normatividad relativa a la integración y organización de su propio Sistema Institucional de Archivos.

Aunado a que la expedición del Reglamento es una facultad expresa e indelegable del titular del Ejecutivo.

Considero que la Circular Uno viola los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica, en virtud de que:
• Regula disposiciones que son materia de la Ley.
• Acota y cambia disposiciones que prevé la Ley en sus artículos 21 y 22 con relación a los numerales 6.3.7 a 6.3.11 y 6.3.14 a 6.3.17.
• La circular no tiene el carácter de disposición normativa, sino que es un acto administrativo que contiene exclusivamente explicaciones para orientar a los servidores públicos sobre cómo aplicar e interpretar disposiciones legales ya existentes.
• La LARCHDF no ordena la emisión de la Circular para normar disposiciones reglamentarias.

Para agergar complejidad, les recuerdo que en la Circular Uno 2007 la OM ya regulaba la materia de Archivos aun y cuando todavía era competente el INFODF en esa materia.

Para abordar la reserva de Ley y la subordinación jerárquica del ordenamiento que indica, se considera que en principio debe revisarse la facultad de la ALDF para legislar en materia de archivos, ya que de conformidad con el art. 122 de la CPEUM, dicho órgano legislativo no tiene reservada esta materia.

De igual forma, resulta necesario determinar, si es suficiente la facultad de la Oficialía Mayor establecida en el RIAPDF, y no en la LOAPDF, para normar en materia de archivos.

Considero que las normatividades que se establecen en la Circular Uno 2011, algunas de ellas se extralimitan, por lo que se debería de emitir el reglamento de la Ley de Archivos por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en el ejercicio de sus facultades, para que estas disposiciones sean encuadradas en este reglamento y así exista una subordinación jerárquica a la ley.

Opino que el apartado 6 de la Circular Uno 2011, no cumple con los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica de la ley, dado que se trata de una circular y no de un reglamento.

Esta circular, se encuentra emitida por la Oficialía Mayor del Distrito Federal, dependencia que no cuenta con facultad reglamentaria.

Asimismo, la Oficialía Mayor en términos de lo establecido en el artículo 27, fracción II, del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, cuenta con la atribución de establecer y difundir las "políticas" para regular la administración del archivo documental, politicas que distan de considerarse como medios para cumplir la ley y que deben encontrarse establecidos en un reglamento.

CONSIDERO QUE LA OFICIALÍA MAYOR TIENE COMPETENCIA PARA REGULAR LO RELATIVO EN MATERIA DE ARCHIVOS DE CONFORMIDAD CON EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL DF.

La reserva de Ley, impone también,la obligación de que el ordenamiento reglamentario sea congruente con la Ley de la cual emana, por lo que la Circular Uno al ser congruente en lo general con las previsiones de la Ley de Archvio, se considera que se respeta dicho principio; no obstante resulta cuestionable el hecho de que las dispocisiones complementarias para regular la estricta observancia de la Ley, no se encuentren plasmadas en un reglamento emitido por el Jefe de Gobierno, sino en una norma tercearía emitia por la Oficialía Mayor.

Comentarios el artículo 20 de la Ley de Archivos del Distrito Federal establece que la Unidad Coordinadora de Archivos debe elaborar y presentar los modelos técnicos o Manuales para la organización y procedimientos de los archivos de trámite, concentración y, en su caso, histórico del ente público, en coordinación con los responsables de dichas unidades y la Circular Uno no lo establece claramente la obligación de que los Entes Públicos tienen la obligación de crearla.

Considero que la Circular Uno guarda el princio de subordinación jerárquica, atendiendo a que es un ordenamiento de menor jerarquía a la Ley de Archivos, y no sobre pasa los alcances de aquella, y por el contrario permite aplicar la Ley de manera funcional.

La discusión sobre la facultad o no de la Asamblea para regular la materia de Archivos es de lo más interesante y que amerita un foro específico. De momento diriamos que desde 2003 se reguló la materia de Archivos en los noventas se reguló en la Ley del Régimen Patrimonial y del Servicio Público sin que se haya impugnado. No obstante pediría nos concentraramos en la Circular Uno y la Ley de Archivos vigente y aplicable.

Desde mi punto de vista el apartado 6 de la Circular UNO 2011, cumple con los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica a la ley, ya que dicha circular emitida por la oficialía con base en el artículo 27, fracciones II y III del Reglamento Interior de la Administración Pública del Distrito Federal, faculta a la Oficialía para emitir las disposiciones administrativas para regular entre otras, la administración del archivo documental, en tal sentido el Reglamento constituye una facultad habilitante, al tratarse de un acto formalmente emitido por ejecutivo local, por medio del cual otorgó a la dependencia (Oficialía Mayor), la atribución normativa para expedir disposiciones relativas al ámbito de su competencia con un marco de acción determinado por una finalidad clara (establecer y difundir las políticas para regular la administración del archivo documental)

En mi opinión la Circular Uno cumple con la reserva de Ley, porque se adecúa a la Ley de Archivos, sin embargo, a mi parecer presenta dos deficiencias notables:
1. La regulación no es suficiente; y
2. La Circular no constituye una norma reglamentaria.

El Reglamento Interior si señala atribuciones para la OM sobre archivos, la pregunta es si este artículo 27 del RI reglamenta la Ley de Archivos de 2008 o es una reminiscencia previa al 08 y por tanto fue deroga por la posterior legislación de archivos.

Este númeral carece sde sustento, toda vez que desde el 2008 se emitió la Ley de Archivos que establece que cada ente público se autoadministrara en materia de archivos, esto es que la Oficialía Mayor ya no es autoridad en dicha materia, por lo que no debería emitir disposición alguna, o en su caso únicamente para la propia OM.y no así para toda la APDF.

A mi parecer, la atribución que otorga el RIAPDF en su artículo 27 no es más que una reminiscencia; por lo que de conformidad al Principio de Subordinación Jerárquica, la facultad específica respecto de los archivos, conferida en dicho Reglamento a la OM, fue derogada por la Ley publicada en 2008.

Si bien es cierto, que el artículo SEXTO transitorio señala que “Se derogan aquellas disposiciones jurídicas que se opongan a la presente Ley”, considero que no se han derogado las facultades que tiene la Oficialía Mayor, ya que la Ley de Archivos regula una materia distinta a las facultades.

En cuanto al principio de reserva de Ley, yo considero que en principio la ALDF sí cuenta con facultades para legislar en la materia, pues el artículo 122, Base Primera, fracción V, inciso g), establece que dicho órgano puede legislar en materia de Administración Pública local, su régimen interno y de procedimientos administrativos; en consecuencia, al expedir la Ley de Archivos en comento, se debió constreñir únicamente a la integración, administración y conservación de los documentos, tal y como lo establece el artículo 1° de esta Ley, sin invadir la materia ya regulada por la LOAPDF y el RIAPDF (adscripción y distribución de facultades).
Sin perjuicio de lo anterior, la Circular Uno en lo general guarda congruencia con el principio de reserva de Ley, ya que las disposiciones del apartado 6, abordan los temas previstos en la propia Ley de Archivos del DF y en todo caso complementan y aclaran los alcances de la Ley especial en materia de la integración, administración, organización, localización, consulta, reproducción y conservación de los de los documentos (archivos) a cargo de cada ente público, sin ir más allá de la disposiciones de dicha Ley.

considero que la circular uno al haber sido emitida por la OM, violenta la reserva de ley, toda vez que no es materia a lesgislar por la OM y en órden jerárquico si corresponde al legislativo crear lo que en su caso correspondería, es decir un reglamento a la ley de archivos.
por otra parte es congruente con la ley de archivos, sin rebasar los parámetros de la misma.

Ya observaron que la Ley de Archivos establece un Consejo General de Archivos, será la autoridad en la materia? La OM debió regular lo relativo a ese Consejo? Si es hasta 2011 que la OM emite su circular, qué paso desde 2008, no estabamos obligados a cumplir la ley por la falta de ordenamiento? reglamentario.

Considero que al haber una Ley que regula los archivos del Distrito Federal, en vez de establecer los procedimientos o descripciones de funciones en una circular, sería propio en un Reglamento derivado de dicha normatividad.

Considero que hasta en tanto la ley en comento, no se encuentre reglamentada, será necesario avocarnos a las especificaciones de la Circular Uno, por cuestiones de practicidad y manejo de los archivos, sin dejar de tomar en consideración el principio de Preservación, procurando con ello, evitar la destrucción, deterioro o alteración de la documentación de la APDF.

El principio de reserva de Ley, evita que el reglamento aborde novedosamente materias reservadas en forma exclusiva a las leyes emanadas del Congreso, en tal virtud la Circular Uno, al establecer una cuestión novedosa, como lo es establecer a la Oficialía Mayor como autoridad facultada para normaar en materia de archivos. Cuestión no establecida en la Ley de Archivos, se concluye que no cumple con dicho principio.

El principiode subordinación jerárquica de la Ley, que consiste en la exigencia de que el reglamento esté precedido por una ley, cuyas disposiciones desarrolle o complemente, tampoco se ve actualizado, en virtud que como se ha señalado no confiere a la Oficialía mayor la facultad de expedir normas o circulares en materia de archivos para toda la Administración Pública del DF

Considero que hasta en tanto la ley en comento, no se encuentre reglamentada, será necesario avocarnos a las especificaciones de la Circular Uno, por cuestiones de practicidad y manejo de los archivos; sin dejar de tomar en consideración el principio de Preservación, procurando con ello, evitar la destrucción, deterioro o alteración de la documentación de la APDF.

Si bien, el principio de subordinación jerárquica exige que el Reglamento esté precedido por una Ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice a la misma, en el caso concreto como lo es el apartado 6 de la Circular Uno 2011, considero que no violenta el principio de subordinación jerárquica a la Ley, pues este numeral complementa a la LADF con aspectos relativos a la administración de documentos y archivos, los cuales por jerarquía deberían estar contemplados en un Reglamento, mismo que a la fecha no se ha emitido; ante ello, es válido que éstos se indiquen en la Circular.

En mi opinión considero que el numeral 6 de la Circular Uno si cumple con los reservas de Ley y de subordinación, en virtud que, no se encuentra regulado el REglamento de la Ley de Archivos por lo que al no existir se debio expedir esta Circular la cual resuelva todo aquello no previsto en la propia propia, aunque no deja considerarse excesivo

Del análisis del apartado 6 de la Circular UNO del 2011, en estricto sentido no le correspondería al Oficial Mayor normar Criterios Generales en materia de Archivo, ya que como se desprende de la Ley de la Materia la administración de los sistemas de archivo corresponde a cada Dependencia y en la Ley misma, no le atribuye dicha responsabilidad.

Aunado a lo anterior de la revisión de los artículos 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del DF, y 27 del Reglamento Interior de la Administración Pública del DF, no le otorga dichas atribuciones. Pudiera existir la intención unificar criterios en los procesos administrativos de los entes públicos del GDF, pero en este caso no está apegado a la Ley de Archivo ni a otro ordenamiento.

Considero que la OM excede las atribuciones conferidas en el RIAP, ademas hay que recordar que la Ley de la materia no menciona que la OM sea la autoridad para toda la administración pública; siendo necesario que cada ente público de la APDF al tener su unidad coordinadora de archivos, emita su propia normatividad.

Estimo que la Circular Uno no se puede considerar como la disposición reglamentaria de la Ley de Archivos del Distrito Federal, ya que sólo el Jefe de Gobierno del DF puede proveer sobre la observancia de esta ley que expidió la ALDF.

En ese sentido, en primer término consideraría que una disposición normativa que no se trata del reglamento de la Ley de Archivos del Distrito Federal, al abordar estos temas es excesiva, máxime que la OM carece de facultades expresas en la LOAPDF para regular en esta materia.

Dentro de las atribuciones de la OM se encuentra el establecer y difundir políticas para regular la administración del archivo documental; por lo tanto, los lineamientos contenidos en el apartado 6 de la Circular Uno 2011, atienden el principio de subordinación jerárquica a la Ley, al no estar por encima de la misma, más bien la complementan.

Considero que el apartado 6 de la Circular Uno 2011, cumple con los principios de reserva y subordinación jerárquica, toda vez que dicha circular está precedida por la Ley de Archivos del D.F; en la cual ya se desarrollaron los objetivos de la materia, además es claro que en la circular no se rebasa el ámbito de aplicación de la ley ni así tampoco se extiende con supuestos distintos o contradictorios, es decir, la circular cumple con su fin que es complementar a la ley de la que emana.

Al considerar que conforme a la doctrina las Circulares son instrumentos de difusión dentro de una organización administrativa, de carácter interno y externo, que deriva de las facultades de decisión y mando de los órganos superiores hacia los inferiores a fin de precisar interpretaciones, actividades, procedimientos y acuerdos que aseguren el buen funcionamiento de un ente público de la Administración Pública, se puede concluir que la Oficialía Mayor al establecer en el apartado 6 de la Circular Uno, lineamientos en materia de archivo de documentos si bien es cierto no transgrede el principio de reserva de la ley ni el de subordinación, pues aborda una materia que ya se encuentra regulada por la Ley de Archivos del Distrito Federal, con la finalidad de complementarla sin contravenirla o modificarla, también lo es que las porciones normativas que establecen obligaciones para las unidades administrativas de las Dependencias, deviene inconstitucional al carecer de facultades para ello, toda vez que el artículo 27, fracción II del RIAPDF únicamente faculta a la Oficialía Mayor a establecer y difundir las políticas para regular la administración del archivo documental a través de las Unidades administrativas que le están adscritas, más no así establecer el funcionamiento, la integración y administración de documentos que llevan acabo cada uno de los entes de la Administración Pública del Distrito Federal en cumplimiento a la citada ley.

Estimo que por la naturaleza de sus funciones efectivamente corresponde a la OM., lo relativo al asunto que nos ocupa, debiendo citar que la Ley de Archivos publicada en 2008, no refirió a una Dependencia en particular como responsable del manejo, tratamiento, etc., pues sólo mencionó a un Consejo General de Archivos del D.F., quien sería el asesor en la Normatividad y Consultor en Materia de Archivos, con las atribuciones correspondientes. Por su parte la circular viene a establecer en particular lo no contemplados para operar la Ley con mayor efectividad. Por lo tanto, en mi opinión si cuenta con facultades para emitir la presente.

Del análisis del apartado 6 de la Circular UNO del 2011, en estricto sentido no le correspondería al Oficial Mayor normar Criterios Generales en materia de Archivo, ya que como se desprende de la Ley de la Materia la administración de los sistemas de archivo corresponde a cada Dependencia y en la Ley misma, no le atribuye dicha responsabilidad.

Aunado a lo anterior de la revisión de los artículos 33 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del DF, y 27 del Reglamento Interior de la Administración Pública del DF, no le otorga dichas atribuciones. Pudiera existir la intención unificar criterios en los procesos administrativos de los entes públicos del GDF, pero en este caso no está apegado a la Ley de Archivo ni a otro ordenamiento.

La circular Uno 2011 ¿debería ser considerada como un Reglamento? Pienso que en el ejercicio de las atribuciones que le han sido señaladas a la Oficialía Mayor en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y en el Reglamento Interior de la Administración Pública, la Oficialía se encuentra facultada para emitir la Circular en los términos que la elaboró (toda vez que se encuentra facultada para establecer y difundir entre otras las políticas del archivo documental); siendo una guia (obligatoria) para un grupo determinado: servidores públicos de la Administración del Distrito Federal, sin que reuna los elementos necesarios para considerarlo como un Reglamento (crear situaciones jurídicas generales, abstractas, obligatorias, coercibles e impersonales ).

Por lo tanto, considero que no existe una violación a los principios de reserva de ley y subordinación jerárquica de la ley, toda vez que la facultad reglamentaria es exclusiva del Ejecutivo, en este caso del Jefe de Gobierno.

Por otra parte, si se considerara el rubro discutido como el Reglamento de la Ley de Archivos del Distrito Federal, a pesar de ser muy pocas, existen cuestiones que no están detalladas en la Ley de Archivos y que en el "Reglamento" no respetan los principios de reserva de ley y de subordinación jerárquica